Котельникова Ирина Алексеевна,
студентка 4 курса Национального исследовательского
Мордовского государственного университета имени Н.
П. Огарева,
Российская Федерация, г. Саранск
Проблемы
законодательного урегулирования порядка досудебного разрешения налоговых споров
и пути их решения
Проблемы
досудебного урегулирования споров
находят отражение в различных отраслях публичного права. В результате
административной реформы традиционные отношения между властью и гражданином
модифицируются, государство становится "поставщиком" государственных
услуг, ориентируется на оценку гражданами и организациями исполнения
затрагивающих их интересы государственных функций. У граждан появляется
реальное право на получение качественных государственных услуг, а у органов
государственной власти и местного самоуправления - обязанность по обеспечению
их качества, что одновременно является критерием эффективного управления.
Нарушение прав граждан властной
деятельностью государственных органов является отклонением от нормы, которое
корректируется, прежде всего, судебной властью. Судебный способ защиты прав является
универсальным и общепризнанным. Но наряду с судебными способами защиты
существуют внесудебные, среди которых обжалование действий и решений
должностных лиц в административном порядке (путем обращения в орган власти).
Институт досудебного аудита имеет ряд
преимуществ перед судебным порядком обжалования решений. В частности, это
сохранение деловой репутации и относительно недорогой способ урегулирования
спора, так как судебное разбирательство потребует значительных финансовых
вложений. В досудебном урегулировании отсутствует необходимость уплаты
государственной пошлины. Кроме того, время, потраченное на досудебное
урегулирование спора, будет гораздо меньше, чем на обращение в суд. Причем у
лиц имеется возможность оспорить решение органа до обращения в суд, а при
отрицательном результате обжалования они могут учесть позицию данного органа и
при обращении в суд более тщательно подготовиться к защите своей позиции.
При этом рассмотрение споров
самими органами власти способно решить проблему перегрузки судов и
повышения ответственности власти за собственные решения, особенно если речь
идет о довольно распространенных мелких нарушениях со стороны органов власти,
ошибках и опечатках (каковыми могут быть нарушения при оказании государственных
(муниципальных) услуг). Соответственно, требуется создание механизма
рассмотрения таких споров и системы контроля в данной сфере, включая
общественный.
Сама защита прав граждан и создаваемых
ими организаций от неправомерных решений и действий органов государственной власти,
органов местного самоуправления и их должностных лиц предусмотрена в Российской
Федерации на самом высоком нормативном уровне - в Конституции РФ. В
соответствии со ст. 46 Конституции РФ решения и действия (бездействие) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Поскольку
специализированных административных судов в Российской Федерации не создано,
разрешением подобных споров занимаются суды общей юрисдикции и арбитражные
суды, при этом, как указано в ст. 53 Конституции РФ, каждый имеет право на
возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями
(бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Действующие федеральные законы содержат
отдельные нормы, касающиеся порядка административного обжалования: гл. 19 НК РФ
(порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их
должностных лиц); ст. 361 ТК РФ (обжалование решений государственных
инспекторов труда); ст. 11 ЖК РФ (защита жилищных прав в административном
порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных данным Кодексом,
другим федеральным законом. Решение, принятое в административном порядке, может
быть обжаловано в судебном порядке); ст. 242.1, 284, 284.1 БК РФ; нормы УИК РФ;
основания судебного обжалования в Земельном, Водном, Лесном, Семейном кодексах.
Нормы об обжаловании содержатся в Федеральных законах от 30 марта 1999 г. N
52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 12
июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 28 марта 1998 г. N
53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 21 июля 2005 г. N
94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
В настоящее время действует Федеральный
закон от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре
урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)",
согласно ст. 2 которого институт медиации - способ внесудебного урегулирования
споров при содействии медиатора на
основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого
решения[1].
Согласно названному Закону процедура медиации применима к спорам, возникающим
из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением
предпринимательской и иной экономической деятельности, а также к спорам,
возникающим из трудовых и семейных правоотношений. Если споры возникли из иных
отношений, действие данного Закона распространяется на отношения, связанные с
урегулированием таких споров путем применения процедуры медиации, только в
случаях, предусмотренных федеральными законами.
К сожалению, на сегодняшний день
законодательство пока не допускает применения формальных процедур медиации
по отношению к налоговым (публично-правовым) спорам. Однако это не исключает наличия самой
сути деятельности по их разрешению на основе взаимных уступок и совместного
анализа существа спора. Поэтому уже и
сегодня можно с уверенностью говорить о наличии функции « налогового посредника».
В
отличие от гражданских правоотношений, конфликт в налоговых
правоотношения изначально заложен: налогоплательщик не заинтересован в
увеличении налоговой нагрузки, а государство заинтересовано в
увеличении доходов. Это определяет специфику «налоговой медиации».
Досудебное (внесудебное) обжалование
предусматривается административными регламентами в соответствии с
Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О Порядке
разработки и утверждения административных регламентов исполнения
государственных функций (предоставления государственных услуг)", согласно
которому жалоба направляется в вышестоящие органы государственной власти. На
уровне субъектов РФ приняты законы о стандартах и административных регламентах
государственных услуг, устанавливающие аналогичные требования к порядку
обжалования. На практике раздел об обжаловании сводится до формального указания
на лицо, которому адресуется жалоба. В итоге существующие административные
регламенты не обеспечивают должного уровня реализации права на досудебное
обжалование, жалоба может долго "ходить" по инстанциям,
переадресовываться, в результате заявитель обращается в суд тогда, когда дело
уже потеряло актуальность.
Особо следует отметить и то, что в
настоящее время наметилась тенденция к расширению сферы применения и
законодательного закрепления обязательной процедуры урегулирования
экономических споров. В отношении споров, вытекающих из финансовых правоотношений,
такой порядок закреплен лишь в налоговом законодательстве; по иным категориям
финансовых споров досудебный порядок пока не предусмотрен. В
рамках реализации в Российской Федерации административной реформы, направленной
на формирование результативно работающего механизма разрешения споров
между гражданином и государством, в том числе и за счет
совершенствования административных процедур, происходит и совершенствование работы
налоговых органов по досудебному урегулированию налоговых споров.
Досудебное урегулирование налогового
спора - это комплекс предусмотренных законодательством РФ и подзаконными
нормативными правовыми актами мероприятий, осуществляемых налоговыми
аудиторами. В компетенцию аудиторов входит исключительно внутриведомственное
досудебное разбирательство. Согласно Концепции развития налогового аудита в
системе налоговых органов Российской Федерации (утв. распоряжением Федеральной
налоговой службы от 1 сентября 2006 г. N 130) определено, что целью создания
подразделений налогового аудита в системе налоговых органов является
совершенствование административных
процедур по рассмотрению
налоговых споров, утверждение начал законности
в правоприменительной деятельности налоговых органов.
Общий порядок досудебного
урегулирования налогового спора регламентирован разд. VII «Обжалование
актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц» НК РФ.
Согласно абз. 1 п. 1 ст. 138 НК РФ акты налоговых органов, действия
(бездействие) их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый
орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Абзац 2 этого же пункта
устанавливает, что подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему
должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу
аналогичной жалобы в суд, если иное не предусмотрено ст. 101.2 НК РФ. Пунктом 5
ст. 101.2 НК РФ установлено, что решение о привлечении к ответственности за
совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к
ответственности за совершение налогового правонарушения, принимаемое по
результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, может быть обжаловано в
судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом
органе.
Таким образом, установлено обязательное
досудебное обжалование для решений, которые вынесены по результатам
рассмотрения материалов налоговой проверки: о привлечении (или об отказе в
привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения. Смысл
введения обязательного досудебного порядка урегулирования налоговых споров
"состоит не в том, чтобы, обратившись в вышестоящий налоговый
орган, налогоплательщик получил очередную отписку, а в том, чтобы он мог
представить по предъявленным налоговым органом претензиям свои возражения и
подтверждающие их доказательства, а также рассчитывать на максимально
благоприятные условия для их полного, всестороннего и объективного
рассмотрения".
Однако в условиях недостаточной
регламентации налоговым законодательством процедуры досудебного
рассмотрения налоговых
споров вышестоящим налоговым
органом реализация данного порядка на практике не свидетельствует о
совершенствовании налогового администрирования, а создает дополнительную нагрузку
на налоговые органы и порождает проблемы для защиты прав налогоплательщиков.
Попытка устранения данных проблем была
предпринята в новом законопроекте, который был размещен на сайте Минфина России
3 июля 2012 года. Это проект Федерального закона "О внесении изменений в
часть первую Налогового кодекса Российской Федерации"[2].
Его авторы предлагают существенно изменить порядок досудебного урегулирования налоговых споров,
а также вступления в силу решений налоговых органов и оспаривания таких
решений. Авторы проекта предлагают ввести новые правила уже с 1 января 2013
года без придания им обратной силы.
Наиболее заметное из предлагаемых
изменений заключается во внесении поправок в ст. 138 НК РФ. В соответствии с
ними любые ненормативные акты, действия или бездействие налогового органа
необходимо обжаловать сначала в досудебном
порядке. Это правило не распространяется только на акты, принятые по
итогам рассмотрения жалоб (в т.ч. апелляционных) и актов ФНС России, а также
действия или бездействие ее должностных лиц. В случаях, когда речь идет об
актах и жалобах упомянутого ведомства, следует обращаться в вышестоящий
налоговый орган или в суд, а споры, связанные с действиями (бездействием)
должностных лиц, могут разрешаться только в судебном порядке (п. 2 ст. 138 НК
РФ). В настоящее время досудебное обжалование необходимо только при оспаривании
решений инспекций по проверке. Вышестоящий налоговый орган может приостановить
исполнение решений на время рассмотрения жалобы, но не обязан это делать.
Время для подготовки жалобы
увеличивается с 10 до 30 дней, срок давности - с трех месяцев до одного года. Инспекция будет вправе рассматривать
претензии до 30 дней, причем этот срок можно будет продлить до 60 дней, а
остальные жалобы - 15 дней (продлить срок можно будет до 30 дней). Это
значительно улучшает положение налогоплательщиков.
Данный законопроект вызвал много критики
со стороны практикующих юристов. Среди поводов для их беспокойства - повышение
нагрузки на налоговые органы, из-за чего налоговики будут по-прежнему нарушать
сроки рассмотрения жалоб налогоплательщиков либо не смогут разбираться по
существу и будут отказывать налогоплательщикам в удовлетворении их жалоб.
Юристам также не нравится, что согласно нынешней редакции законопроекта
налоговые органы смогут оставлять жалобу без рассмотрения тогда, когда в ее
составлении допущены ошибки или пропущены сроки обжалования. Если недостатки
жалобы устранимы, следует оставлять ее без движения. Налоговый орган мог бы
уведомлять о необходимости устранения недостатков и указывал бы такой срок для
их устранения, который не может быть меньше 15 рабочих дней с момента получения
жалобщиком уведомления.
Но на данный момент сложно
прогнозировать, какие изменения может претерпеть рассматриваемый проект, если
он будет внесен в Госдуму и успешно пройдет все три чтения. Но в целом данный
законопроект направлен на более эффективное урегулирование налоговых споров,
максимально широкое использование возможностей досудебного порядка, снижение их
общего количества в арбитражных судах.
На основе проведенного обзора
законодательства РФ по вопросам
досудебного (внесудебного)
обжалования решений и действий (бездействия) органов власти можно прийти к
выводу о необходимости законодательного урегулирования порядка досудебного
(внесудебного) разрешения споров.
Хоть обязательная процедура урегулирования налоговых споров закреплена
законодательно, однако она не является совершенной, требует определенных
дополнений и трансформаций. И даже предлагаемые изменения подвергаются жесткой
критике, поэтому необходим тщательный анализ всех проблем данного института для предложения направлений
его реформирования. При этом нельзя исключать возможность обращения гражданина
в суд (в этом случае порядок является досудебным), хотя в случае разрешения
спора это становится окончательным способом выхода из конфликтной ситуации
(поэтому порядок называется внесудебным). Сочетание судебного и досудебного
(внесудебного) способов оспаривания решений и действий (бездействия)
органов публичной власти гражданами и организациями способно повысить
заинтересованность граждан в управлении государством, снизить нагрузку на суды,
усилить ответственность органов государственной власти и местного
самоуправления за качество предоставляемых государственных и муниципальных
услуг, заинтересовав их в разрешении конфликта без вмешательства суда.
[1] Материалы IV
Международной Конференции «Медиация – инвестиция в будущее», 27-29 октября 2011
года, г. Москва (Организаторы конференции: Научно-методический центр медиации и
права и Ассоциация юристов России при поддержке Российского союза
промышленников и предпринимателей и Торгово-промышленной палаты РФ)
[2] Брызгалин А. В. Анализ проекта Федерального закона о
порядке досудебного урегулирования налоговых споров / Брызгалин А. В., Ильиных Д. А. // М: Налоги и финансовое право, 2012 -
№ 8, С. 253 – 288.
Комментариев нет:
Отправить комментарий